陈清泰:重新定义国企、从管企业转向管资本,真改革要做这两件事

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发布时间:2018-05-14 14:57

  

  (图片来源:全景视觉)

  经济观察网 记者 李晓丹

  “对混合所有制企业再继续严格界定国有和民营已经失去了意义,政府应该弱化直至取消按企业所有制成分区别对待的政策,促进实现各类企业权利平等、机会平等和规则平等。”国务院发展研究中心原党组书记陈清泰在5月12日举行的第四届思想中国论坛上表示,当前国有企业改革应当及时地从针对国有企业转向在国家层面推进国有资产资本化,国企改革由管企业转变为管资本,这是十八届三中全会关于国有企业改革理论重要突破,是当前深化改革的一个突破口。

  陈清泰多次参与中央文件的起草和制定,是现代企业制度的推动者。1994年,时任国家经贸委副主任的陈清泰以发言人身份参加了经伦会议(1994年11月2日至4日,全国建立现代企业制度试点工作会议在北京举行,又被称为经伦会议),对后来的国企改革起到了十分重要的作用。正是在这次会议上,国企改革的两个重要问题引起了热烈讨论:一个是关于中国的企业,特别是国有企业能不能破产,怎么破产?另外一个就是关于中国建立现代企业制度,公司治理应该是一个怎么样的治理?

  陈清泰表示,在纪念中国改革40年之际,从现代企业理论和中国改革实践两个方面进行深度讨论,对国企改革具有深远意义。

  党的十八届三中全会重点提及了国有企业改革,陈清泰认为有三个方面值得特别注意:管资本为主,划拨部分国有资本充实社保基金,以及发展混合所有制。

  “在这三者之中,管资本的改革是处于基础地位的。”陈清泰说。

  从管企业转向管资本

  1993年党的十四大确立了中国社会主义市场经济体制改革的目标。在此之后国有经济改革的基本命题就是公有制、国有经济与市场经济能不能结合,怎么结合?也就是在保持较大份额国有经济的情况下,能不能实现政资分开、政企分开、所有权、经营权分离,构造出千万个各自独立的市场主体,保障市场配置资源的高效率。这是一个历史性难题。

  陈清泰在梳理相关重要文件之后发现,问题主要集中在三大要点:第一,就是要建立现代企业制度;第二,调整国有经济的结构和功能;第三,建立适应市场经济的国有资产管理体制。

  “三大要点相互关联但进展参差不齐,从中央到地方各级政府作为市场的监管者,同时分别管理和控制着一个庞大的国有企业群,成了经济体制诸多矛盾的一个焦点。”陈清泰说。

  陈清泰强调,当前国有企业改革应当及时地从针对国有企业转向在国家层面推进国有资产资本化,国企改革由管企业转变为管资本,这是十八届三中全会关于国有企业改革理论重要突破,是当前深化改革的一个突破口。

  国有资产资本化是化解诸多矛盾的一个方面。管资本就是改革经营性国有资产的实现形式,由实物形态的国有企业专项价值形态,可以用财务语言清晰界定,有良好流动性,可以进入市场运作的国有资本。

  陈清泰表示,国有资产资本化可以实现三个“解放”:第一,国有企业进行整体公司制改制,国家从拥有企业转向拥有资本,也就是股权,并委托专业投资运营机构持有和运作。这就隔离了政府和实体经济企业的直接产权关系,从体制上为政资分开、政企分开、建立现代企业制度奠定了基础。有股东没有婆婆,对于现在的企业来说又一次的解放。

  第二,国有资产资本化、证券化之后,国有投资机构所有权与企业法人财产权分离,这就解开了国有资产与特定企业的捆绑关系。企业自主决策做大做强,国有资本追求投资收益有进有退,由此可以构成相互关联但不受约束的两个自由度。因此资本化是对国有资产的流动性和效率的解放。

  第三,政府在管资本不管企业的体制下,可以占在超脱位置,正确处理和市场的关系,这对政府也是一次解放。资本化的重要意义在于它将从根本上理顺长期困扰我们的政府市场和企业关系。化解体制转轨中的诸多矛盾。国有资本的预期效能主要是通过市场,而不是依靠行政力量来实现。这就使国有资本具有亲市场性,从而保障在保持较大份额国有经济的情况下,使市场在资源配置中起决定性作用。

  “这三个解放的实质是生产力的再解放。”陈清泰说。

  两类国有资产的管理形式

  经过多年改革探索,经营性国有资产管理有了多种形式,大致可以分为两类。一类全国社保基金,信达、华容等资产管理公司,以及中投、汇金控股等控股公司。这类机构的共同特点:1、经注册的金融持股机构,管理对象是资本化和证券化的国有资产,它受到强财务约束。2、它们与投资和持股的公司是股权关系而不再是行政关系。3、持股机构它们是市场的参与者,资本和股权可以在市场中运作。

  另一类那就是国资委的国有资产管理形式,它也有几个特点:1、以实物形态的国有企业为对象,管人、管事、管资产、管理着一个企业群,企业和政府保持着是捆绑关系。2、从法律和财务意义上国有产权的委托代理关系并没有建立,政府对国有企业行政强干预,财务软约束。3、国有产权基本上不具有流动性,有进有退的调整和功能转换很难实质性展开,资本运作是低效率的。

  陈清泰表示,这类管理形式在诸多方面与市场经济很难相容,是当前改革的重点。

  在中国经济转型的关键时期,国有经济的功能也要转换。“渐进式改革给我们留下了一笔巨大的国有资本,是保障中国经济体制平稳转型的一种宝贵资源。”陈清泰说。

  国有资本有两大功能:一是政策性功能,也就是作为政府实行特殊公共目标的一种资源。二是收益性功能,获取财务回报用于公共服务。在经济发育程度比较低、政府主导经济增长的阶段,国家更加看中的是政策性功能,作为政府调控经济的工具,配置资源的抓手,推动经济增长的拳头。

  陈清泰强调,但是这种发展阶段已经过去,国有资本的政策性功能与市场配置资源存在冲突,必须与时俱进地进行改革和调整。

  陈清泰进一步解释说,当前在国家有需要、非公经济不愿意进入或者不准进入的领域,也包括一些天然垄断行业,涉及国家安全的某些重要公共服务领域,以国有资本投资实现政府特定的公共目标,这种功能可能在一段时间还不可少。但是在市场起决定作用的情况下,政策性功能应该限定在某些市场失灵的领域,并经过充分论证和法定程序列出负面清单,随着形势发展逐步减少要避免随意性不可泛化。

  另一方面,过去的很多重要行业、关键领域已经成了竞争领域,而关系国民经济命脉的很多方面也已经发生变化。比如社会保障、基本公共服务均等化和某些社会产品短缺已经上升为主要矛盾。相应地,国有经济作为工具和抓手的功能应该大幅度向收益型功能转化,以投资收益作为公众财政的补充来源,弥补体制转轨中积累的、必须由财政支付的历史欠账和民生需求。

  “一方面要补充社会保障资金不足,保住社会底线;另外一方面要补充社会公益性资金,减少社会不公,促进区域性协调发展,以此保障转轨平稳进行,并使全民所有回归到全民分享。”陈清泰说。

  上世纪90年代的中后期,在国有企业成本中未曾计提养老金,这部分资金留在企业,用于再发展,国有企业净资产中有国家投入和积累的部分,也有职工养老金投入和增值的部分。划拨部分国有资本偿还国家对老职工的社会欠账,是一件拟议已久,但一直未能很好实现的大事。

  “要重视发挥社会保障基金的作用。”陈清泰说。

  陈清泰指出,应合理测算历史欠账,在向转资本转型过程中,如数从国有净资产中划入社保基金,能带来多方面的好处:第一,偿还职工历史社保欠账有理有据,可以保持社会保障体系的可持续性,解除老职工的后顾之忧;第二,这是应对人口老龄化的重要举措;第三,有助于克服资本市场投资者以散户为主的缺陷,将大大增强机构投资者的资本实力;第四,党的十五大曾提出努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式,社保基金是一种良好的公有制实现形式,是受到强约束的财务投资者,它将有利的推进国有资产管理体制的改革和公司治理结构的改善。

  改革国有资产管理体制

  转向“管资本”就必须改革既有国有资产管理体制,使之应适应市场经济的要求。陈清泰认为需要做两方面的事情:一是国有资产实现形式的资本化、证券化;二是建立以财务约束为主线,有效的国有资本委托代理体制。

  围绕着这两个方面,陈清泰提醒要注意以下几个问题:第一,国有资本委托代理体制可以设立为相关联,但是管理不同的管理、监督、运营三个层级,并严格区分。在制度安排上要做到两点,首先是要做到政资分开、政企分开,其次是要做到所有权与经营权分离,所有权到位但不越位、不错位。

  第二,顶层国家所有权管理属于公共职能,例如建立国有资本负债总表,制定所有权政策,推动国有产权的立法,审议国有资本经营运算,统筹国有资本收益分配等,这都属于政府的职能。分散在多部门的国有资本公共管理职能,应该归集到政府,目的是确保从全局出发来制定国家所有权政策,并避免各个部门继续把国有企业作为行使职能的工具和抓手。

  第三,国有资本的监管部门,就是以国家直接出资设立的国有资本投资公司、运营公司,作为它的管理对象。也就是说它是管资本,管得是那些国有资本的投资机构和运营机构,代表国家形式出资人的全能。

  第四,国有资本投资运营机构可以分为两类,但都应该保持资本的基本属性。一类就是收益性的投资运营公司,这是国有资本的主体占绝大部分,应该去行政化、去工具化,聚焦投资回报。另外一类属于政策性投资运营公司,应当局限于市场失灵的领域,实现某些政策目标。但是在实现政策目标的同时必须受到强财务约束,保障投资的效率。两类投资运营机构分设的目的,尽量避免因实现目标相互冲突而造成资本的低效率。

  第五,国家所有权机构受政府委托,每年就国有资本的运营状况和经营预算要向人民代表大会报告并接受审议和监督。

  “国有资产监管机构承担国有资本出资人的职能,管人、管事、管资产的行政化管理,转向履行法人,履行出资人职能。”陈清泰说。

  陈清泰指出监管方式改革的几个要点:1、明确界定监管机构的监管对象,也就是国有资本投资公司和运营公司,以及国有认定的需要直接管理的少数特殊企业。2、清晰界定监管机构的职责和履职方式。监管机构代表国家所有者,对国有资本独资的投资运营公司履行出资人职能,在公司法和相关法律基础上建立监管权利清单、责任清单和监管程序。不干预投资运营机构和监管企业的经营权,不穿越被监管的投资运营公司干预旗下的那些公司事物,也不再承担公共管理的漏斗职能。3、将分散在党政机关事业单位管理的企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管,现在据统计在政府部门直接管理的企业,大概至少有五千家以上。应该集中统一监管。4、每年向政府报告国有资本经营状况,与财政部门合作编制国有资本经营预算到政府批准,接受政府的审议和监督。

  厘清投资运营机构的属性和运作机制

  投资运营机构是政府和市场之间的界面,政企分开,政资分开,所有权与经营权分离,主要通过投资运营机构的隔离和衔接实现的。陈清泰指出,国有资本的功能转换和效率提升主要是通过投资运营机构的有效运营来实现的。

  陈清泰表示,厘清投资运营机构的属性和运作机制至关重要,他将投资运营机构的属性和运作机制总结为以下六点:1、投资运营公司是国有资本注册的独资金融性公司。按照公司法建立公司治理机构,董事、董事长可以由国家所有权机构委派和管理。公司要保持必要的独立性,专业投资经理人在市场中选聘,实行市场化的薪酬激励。2、它没有行政权,没有行政监督权,不承担政府对其下属企业的市场监管和行政管理等权能。出资人机构主要通过批准公司章程,委托合同和召开股东会议等正常的方式来体现自己的意志,尽量避免通过下达红头文件进行干预。3、以获取最高回报,保证资本效率和安全为主要责任,不刻意追求对产业和企业的控制。对个别国家认为需要控制的,可以与其他国有投资机构共同持有,规避一股独大的弊端和风险。4、投资运营活动可以由本机构进行,也可以委托有良好诚信记录和业绩的基金进行,收益性投资运营公司绩效评价,是基于对投资组合价值的变化,而不是看单个投资项目的盈亏,是基于长期价值,而不是易受市场波动的那些短期业绩。5、每年向出资人机构股东要报告工作,投资分红收益按照章程上交财政,接受第三方审计评估。6、政策性功能的投资运营机构,根据需要可以有适当的区别。

  发展混合所有制要实现四个目标

  十八届三中全会把发展混合所有制提到突出重要的位置。一个重要原因是决定为国有企业改革所设定的很多目标,要通过发展混合所有制来实现。

  发展混合所有制,陈清泰认为应该实现四个目标:1、混合所有制是从管理企业转向管资本的一条重要途径。在股权结构你中有我、我中有你,而且股权比例可以动态变化的情况下,再加上国有投资运营机构的隔离,政府再直接干预实体企业,它的依据已经消失。从管企业转向管资本顺理成章。2、促进消除所有制鸿沟,建立公平竞争的环境。3、提高全社会资本的流动性和效率。各类资本的交叉持股将打破资本跨所有制和跨区域流动的壁垒,改变资本按所有制和区域被板块化的状况,增强资本流动性。行政性垄断企业可以通过引进新的投资者重组业务板块放开市场,从整体上提高资源配置效率。4、促进改善公司治理,发展混合所有制必须是融资需求和转制需求并重,注意形成良好的股权结构。在多元股东和利益相关者制衡能力增强的情况下,维护各自权益,主要通过股东会、董事会来实现,为建立有效公司治理,完善现代企业制度创造了条件。

  陈清泰强调,对混合所有制企业再继续严格界定国有和民营已经失去了意义,政府应该弱化直至取消按企业所有制成分区别对待的政策,促进实现各类企业权利平等、机会平等和规则平等。

  陈清泰还指出,现在很多国有企业通过上市已经成为了混企,但新投资者的进入未能使企业实质性按照公司法加以规范。大股东所有权,侵犯公司经营权,政府机构干预公司实物已经成为常态,人们所期望的混合所有制,不是停留在股权结构的混合,而是在公司法基础上建立新的企业制度,是在所有权与经营权分离的情况下,实现治理结构的现代化。由于一些体制性、机制性原因未能消除,在现代的混合所有制企业中,所有权经营权不分,政企不分现象仍然带有普遍性。

  目前作为控股股东的集团公司,大都是未经改制的国有企业,尚难成为聚焦投资收益行为规范的股东。比如集团公司有多元目标,包括与财务回报相冲突的资产扩张,解决存续问题,安排干部和人员,承担办社会职责,完成考核目标等这些任务,实现这些多元目标的资产,主要资源已经进入了上市公司,因此这个控股股东总有一种利用绝对控制地位,保持广泛负责的关联关系,实现多元目标的倾向。

  “包括派遣高管、重要人员交叉任职,重大事项由自己实质性决策,保持多层次、数额很大的关连交易,激励机制比照目公司等问题。”陈清泰说。

  “此外,集团公司业务重组上市之后,自身基本上已经成了壳公司。”陈清泰表示,国资部门管人、管事、管资产要落地,它就得把集团公司重要子公司参照国有企业管理。比如显性和隐性赋予上市公司行政级别,把三重一大的管理延伸到混企,重大决策通过非正常渠道完成,以规模导向的指标进行考核,直接管理高管薪酬,各种审批、检查、报表、会议几乎都等同于国有企业。政企不分的问题,仍然存在。

  陈清泰认为,国有企业改革指导意见,有望在这两个方面都有所改进。随着顶层国有企业的整体改制,国有资本投资公司、社会基金将成为混合所有制企业的国有股持股机构,这是非常重要的,但是需要一个过程,此外国资部门转向管资本,意味着它监管对象是国有资本公司,跟实体企业不再发生关系,希望这项改革能够见到效果。

  两种做法,两种结果

  管资本为主的改革是一件新事物,在实践中有一些含糊的概念要澄清,陈清泰就表示,在一些文件中,甚至在一些重要文件中把管资本和管企业的概念,管理方法混杂在一起,监管机构除了管企业还要管资本,使企业不知所措。

  目前,对管资本为主存在的两种理解,两种做法有着两种结果。

  一种理解认为管资本是指国家所有权机构直接监管的对象由企业变为资本,而实现这个转变的前提是顶层国有企业需要进行整体改制,使其中国有净资产成为国有股权,也就是转换成为价值形态的资本。否则监管机构就没有资本这个对象可供监管。例如,银行业通过整体改制上市,实现国有资本的资产化、证券化,产业领域这个过程还没有启动。资本化之后出资人机构监管的对象是国有资本投资运营机构,与实体经济不在有直接产权关系,也无权穿越投资运营机构干预其投资的公司,政企分开顺理成章。

  另外管资本为主是在竞争性领域的国有资产应逐步资本化、证券化,使其富有流动性,摆脱与特定企业的捆绑关系,企业自主决策做大做强,国有资本追求投资收益有进有退,由此构成相关但不受约束的两个自由度。顶层国有企业整体公司制改制需要一个过程,这期间监管部门仍需管企业。但是主要精力应该转向做好两件事,一是推进顶层国有企业进行改制,深入研究管资本的体制框架,实施方案以及政策措施。

  对管资本为主还有另外的一种理解,认为管资本为主就是在继续强化对未经转制企业,管人、管事、管资产的同时,还要把监管扩展到这些企业可以运作的资本。包括重点管好这些企业的国有资本布局等。

  “这种理解的要点是监管机构管理企业的体制不变,范围进一步的扩大,带来的结果是长期困扰我们的这些体制性问题无法解决,将继续在一管就死,一放就乱中兜圈子。”陈清泰表示,管资本为主是中央的重要决策,是解决长期困扰我们诸多体制性矛盾的一把钥匙,但是两种理解,两种做法会产生截然不同的效果。

  目前两种企业制度并存,按照企业法的国有企业和按照公司法的混合所有制企业。但是,陈清泰强调,绝不是两种企业制度并重,现代企业制度才是国有企业改革方向。

  “企业法规范了国有企业应该逐步的向公司制度转型,有条件具备时,要加速转型。”陈清泰表示,因为与管资本对接不是传统国有企业,而是混合所有制的公司,政府文件和媒体报道笼统把市场主体称作企业,把与国有资产直接间接有关的统称为国有企业,造成了概念上混淆,监管部门需要不断的出台改进和加强管理企业的规定。

  对国有企业没有准确的界定,是针对所有被称作国有企业的范围,还是只针对按企业法注册的那些企业?陈清泰表示,如果把国有企业的规定,要求国有投资的公司,或穿越国有企业要求投资控股的公司都照章执行,这就把现代企业制度拉回到了国有企业,使两种企业制度各自清晰的属性变得模糊。

  陈清泰表示,国企转制的关键是“转”,就是由企业法调节转向公司法规范,这个过程当中清晰界定两种企业制度十分重要,因为这涉及到政企关系转轨,涉及到监管制度转轨,涉及到治理结构转轨,政策制定和执行混乱,可能会使国有企业的转制走过场。

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